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COVID-19

COVID 19: STATO DI GUERRA O EMERGENZA SANITARIA?


BREVI NOTE SUI PROFILI DI (IN) COSTITUZIONALITA’ DEGLI STRUMENTI NORMATIVI


Non v’é dubbio che l’arrivo improvviso e travolgente dell’epidemia da Covid 19, trasformatasi in
brevissimo tempo in pandemia, abbia determinato ovunque la declaratoria da parte dei governi dello
stato di emergenza, con la conseguente assunzione di misure straordinarie volte alla tutela della salute pubblica.

Così come é sotto gli occhi di tutti che, tanto i governi, quanto l’opinione pubblica tendano ad
associare nel lessico detta emergenza sanitaria con uno stato di guerra, mutuando gli stessi termini
descrittivi da quelli tipici del conflitto armato.

Si parla infatti spesso di una “guerra contro un nemico invisibile”, dei medici e del personale
paramedico che si occupa della cura della malattia, sovente ammalandosi a sua volta, come di “eroi
in prima linea” e, last but not least, di misure straordinarie dei governi prese con “pieni poteri”; é
infine nota a tutti la presenza dell’esercito nelle strade a presidiarne il rispetto.

Tanto premesso, al di la del linguaggio comune e dell’uso promiscuo ed atecnico di detta
terminologia, sta di fatto che le misure straordinarie adottate dai governi per arginare la diffusione del
virus sono di portata tale da incidere profondamente sui diritti e sulle libertà fondamentali degli
individui e da richiamare l’idea del coprifuoco bellico.

Il governo italiano, in particolare, ha adottato misure suscettibili di comprimere una molteplicità di
diritti costituzionalmente garantiti, che si estendono dalla libertà di circolazione e di riunione fino alla
libertà di iniziativa economica, passando per il diritto alla vita privata, intendendosi per tale
dinamicamente il diritto alla vita sociale.

La situazione é senza dubbio complessa ed affatto scevra da questioni di legittimità costituzionale,
destinate ad alimentare un dibattito, peraltro già avviato, in ordine alla liceità della decretazione
utilizzata come strumento di esercizio di poteri tanto incisivi.
A sommesso avviso di chi scrive, è, in primis, necessario sgombrare il campo da confusioni
terminologiche suscettibili di creare aberrazioni giuridiche.

Al di là dell’uso promiscuo che se ne faccia nel linguaggio comune e talora anche istituzionale,
l’attuale condizione mondiale non è uno stato di guerra.

Detto ultimo, così come disciplinato dall’art. 78 della Carta Costituzionale, è infatti una situazione
residuale che si verifica allorquando sussista un conflitto inevitabile in quanto giustificato da un
intento esclusivamente difensivo.
Tanto é vero che, rispetto alle guerre internazionali verificatesi
negli anni ed in cui l’Italia è pur intervenuta a difesa dei diritti umani o di altri stati, non ha trovato
attuazione l’art. 78 Cost., ma sono state attivate clausole di trattati di sicurezza collettiva ai sensi
dell’art. 11 Cost.

Orbene, ciò chiarito, non v’è tuttavia chi non veda come la pandemia in atto costituisca una situazione
straordinaria di necessità ed urgenza, tale comunque da richiedere l’emanazione di misure, anche
drastiche, idonee a tutelare la salute pubblica.

La Carta Costituzionale prevede infatti all’art. 16 che la libertà di circolazione possa essere limitata
per motivi di sanità. Detta previsione ci porta quindi a pensare che, ancorché i Costituenti abbiano
previsto espressamente soltanto l’ipotesi dello stato di guerra (art. 78 Cost.), quale situazione
straordinaria tale da legittimare il Parlamento al conferimento in capo al Governo dei poteri necessari,
non sia mancata nelle loro vedute anche la possibilità del verificarsi di altri eventi straordinari, quale
quello che il mondo sta vivendo.

Ciò posto, è tuttavia necessario mettere in rilievo il fatto che la chiara volontà dei padri Costituenti
fosse quella di far si che la regia, o quanto meno la supervisione gestionale della situazione
straordinaria, qualunque essa fosse stata, appartenesse al Parlamento.

E’ quindi da verificare se, nella fattispecie che ci occupa, la gestione dell’emergenza sia avvenuta nel
rispetto delle forme e degli strumenti normativi disciplinati dalla Costituzione, prima fra tutti la
prerogativa di supervisione parlamentare di gestione dell’emergenza e dell’azione delle misure
ritenute necessarie, atteso che dovrebbe essere il Parlamento ad investire il Governo, tanto della
declaratoria dello stato di emergenza, quanto dei poteri necessari alla sua gestione.

Al fine di comprendere appieno la materia del contenere è necessario un preliminare excursus dei
provvedimenti adottati ed un chiarimento in ordine agli istituti giuridici utilizzati.

Il 31.1.2020 il Consiglio dei Ministri ha deliberato la dichiarazione dello stato di emergenza, per tale
intendendosi la situazione che si verifica allorquando sussiste un pericolo imminente di qualunque
natura, che minacci il Paese.

Lo stato di emergenza è adottato a per garantire l’immediatezza degli interventi a favore della
popolazione e del territorio con mezzi e poteri straordinari, ma non può in ogni caso prescindere dal
rispetto delle disposizioni legislative e dell’ordinamento giuridico.

A detta dichiarazione é poi sopravvenuta una superfetazione legislativa di vario genere che si é
estrinsecata in poco più di due mesi nell’emanazione di n. 5 decreti legge ( 23 febbraio – unico ad oggi
convertito con modificazioni, dalla legge 5.3.2020 n. 13, 2 febbraio, 9 febbraio , 17 febbraio e 25
marzo 2020), n. 9 DPCM, 1 D.M., n. 3 ordinanze Min Salute, 1 Circolare Min Interno, 1 Direttiva
Min Interno ai Prefetti.

In estrema sintesi, il Governo italiano, ha, dapprima utilizzato l’art. 24 del Codice della protezione
Civile (D Lgs 2 gennaio 2018 n. 1) per dichiarare lo stato di emergenza sanitaria, utilizzato poi i
decreti legge per limitare la circolazione, subdelegando i tipi e i modi di intervento sulle libertà
personali a decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, costituenti meri atti di alta
amministrazione che sfuggono da ogni controllo parlamentare e sono quindi inidonei ad incidere su
diritti costituzionalmente garantiti.

Non v’è dubbio che lo Stato possa, in determinate condizioni straordinarie, comprimere o sospendere
alcuni diritti costituzionali del cittadino; ciò che viene posto in discussione nell’ambiente giuridico e
che presumibilmente sarà destinato a innescare un dibattito di maggiori dimensioni é la legittimità
costituzionale degli strumenti utilizzati dal Governo.

E’ avviso di vari giuristi e illustri costituzionalisti che, nella fattispecie, il Governo abbia di fatto
esautorato dei suoi poteri il Parlamento, rappresentativo di tutti i cittadini e non solo della
maggioranza di essi, come lo é invece il primo, decretando limitazioni e restrizioni a diritti
costituzionalmente garantiti senza investitura parlamentare, atteso che non risulta che il Parlamento
abbia dichiarato alcuno stato di emergenza sanitaria nazionale, né che abbia investito il Governo di
alcun potere limitativo dei diritti dei cittadini.

Altri Costituzionalisti ritengono, viceversa, che a legittimare la produzione normativa del Governo e
quindi a determinare la coerenza costituzionale dei poteri restrittivi ivi esercitati, sia la riserva di
legge prevista dall’art. 16 Cost., che ritengono essere relativa, ovvero tale per cui il Parlamento debba
dettare soltanto la disciplina di principio e quindi fornire la mera base legislativa delle conseguenti
attività amministrative. Gli stessi ritengono inoltre trattarsi di una riserva riferita non solo alla legge
formale, ma anche ad un provvedimento avente forza di legge come il decreto legislativo o il decreto legge.

E’ evidentemente la stessa linea seguita dal Governo. Atteso che il Codice di Protezione Civile di cui
si è avvalso è un decreto legislativo, la riserva di legge sarebbe stata formalmente rispettata, con
conseguente legittimità di tutta la produzione normativa che ne é seguita.

Rispetto alle due diverse posizioni, propendo personalmente per la prima.
E’ doveroso, infatti, al riguardo chiarire che, ai fini della sua ammissibilità, la delega legislativa di cui
all’art. 76 Cost. deve essere conferita, non già per materia, ma per oggetti definiti.

La volontà dei costituenti era in altri termini quella di vietare al potere legislativo di concedere a
quello esecutivo deleghe generiche per la disciplina di qualsivoglia materia.

Orbene, non v’è chi non veda come l’emergenza sanitaria non sia uno specifico oggetto, ma una più
generica materia e come, in ogni caso, la delega contenuta nel Codice della Protezione Civile, sia
anomala, in quanto priva di alcuna direttiva al Governo, come viceversa previsto dall’art. 76 Cost.
Diversamente opinando, si finirebbe per ammettere la possibilità per il Governo di avere deleghe, non
solo generiche, ma anche permanenti.

Se infatti si vuol leggere la Carta costituzionale coerentemente con la voluntas dei suoi padri
fondatori, non si può non ritenere che sia il Parlamento a dover di volta in volta valutare la necessità
di una declaratoria dello stato di emergenza ed attribuire con legge al Governo, caso per caso e non in
via permanente, istruzioni e limiti precisi all’esercizio dei poteri necessari, allorquando gli stessi
vadano a comprimere diritti e libertà di rango costituzionale.

Ne discende che la questione di legittimità costituzionale, che potrebbe in futuro venire sollevata nei
giudizi di merito, non sia tanto o solo formale, ma essenzialmente sostanziale, stante la quantomeno
dubbia costituzionalità dell’art. 24 del Codice di Protezione civile, da cui discende l’intera normazione
di gestione dell’emergenza sanitaria, a sommesso avviso della scrivente, travolgendola.

Non ci si può al riguardo esimere dal citare il pensiero del prof. Sabino Cassese, che in una recente
intervista a “Il Dubbio”, ha pesantemente censurato la produzione legislativa del Governo sostenendo
testualmente che il primo decreto fosse appunto “fuori legge”.

Il quadro, suscettibile di considerarsi alla stregua di un eccesso di delega, si aggrava se infine si
considera che il Governo nei rispettivi decreti abbia subdelegato tipologie e modalità di intervento
sulla compressione delle libertà personali anche ai Presidente i delle Regioni relativamente ai
rispettivi territori, con poteri di applicazione di sanzioni penali.

Legittimità o illegittimità a parte, da ultima, ma non per ultima sia concessa una breve personale
considerazione in ordine al bilanciamento dei diritti costituzionalmente garantiti.

Nel Decreto c.d. “Cura Italia” al Presidente del Consiglio viene genericamente attribuito il potere di
attuare ogni misura adeguata e proporzionata alla gestione dell’epidemia.

Il concetto di adeguatezza e proporzionalità induce quindi a ritenere che, pur dovendo
necessariamente e prioritariamente essere tutelato il diritto alla salute, quest’ultimo non possa
prevalere indiscriminatamente e a lungo termine su tutte le altre libertà costituzionalmente garantite
ed impone il dovere di far si che che gli interventi a tutela del primo non possano e non debbano
sfuggire ad un ponderato bilanciamento di tutti gli interessi in gioco.

Il dibattito é ancora all’inizio e il percorso normativo del Governo è ancora in compulsivo divenire.
Ai posteri l’ardua sentenza.

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